王名：非营利组织及其对中国事业单位改革的意义
发布：追蝶
时间：2007-11-4
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来源：王名（清华大学公共管理学院）
网址：http://htzl.china.cn/txt/2004-11/05/content_5698117.htm
为进一步推进我国政府改革，中国(海南)改革发展研究院2004年10月30-31日在海口主办了第50次中国改革国际论坛，此次论坛主题为“建设公共服务性政府——政府转型与中国经济社会的协调发展”。本文是作者论坛提交的论文，并已收录入此次国际论坛会议论文集。文章由中国改革论坛网友情提供，转载务须注明来源。
【摘要】本文从非营利组织的界定出发，分析这一概念的三个基本属性：非营利性、非政府性和志愿公益性，进而说明这一概念对于正在进行的中国事业改革具有一定的导向意义及其条件。全文简要回答了四个问题：什么是非营利组织？为什么要有非营利的事业单位？怎样建立真正的非营利事业单位？为什么要发展非营利组织？
一、什么是非营利组织？
非营利组织是英文Non-Profit Organization（NPO）的中文译名，指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。这个概念一开始主要用于指称美国社会中那些根据联邦税法获得减免税待遇的特殊组织，80年代以后开始流行，渐渐成为学术界较为通行的一个一般性概念。
与“NPO”在内涵上颇为接近的还有许多不同的词汇，如NGO（非政府组织）、CSO（公民社会组织）、GRO（草根组织）、VO（志愿者组织）、PO（人民组织）等等。其中NGO一词由于应用广泛且历史更久，因此常常和NPO互换使用，这里有必要简要介绍。
NGO一词是英文Non-Governmental Organization的首字母缩写，中文一般译为“非政府组织”。这一词汇最早出现在第二次世界大战期间，用来指称那些在战争期间不为任何一方政府服务的战地救助或慈善组织，战后随着联合国的重建，NGO被作为能够超越国家利益的中立性社会组织的代表引入联合国机制，出现在1946年经社理事会的官方文件里。后来泛指那些独立于政府体系以外的非营利的社会组织。
中国在推进事业单位改革的过程中开始提出和使用非营利组织的概念，试图参照国外非营利组织的运作机制推动中国事业单位的改革。要在中国事业单位改革的过程中引入非营利组织的机制，必须首先了解这种社会组织的基本属性。
非营利组织的概念现在被广为使用，已成为一个有固定含义的国际化、全球化的概念。它实际上反映着社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式。这种社会组织形式有一些基本的属性，我把它概括三个属性，一个是非营利性，一个是非政府性，一个是志愿公益性。
首先来看非营利性。作为非营利组织，非营利性是它的基本属性。非营利性具体包括三个方面，第一，这种组织不应具有明确的牟利宗旨或动机。这一属性无论是在发展中国家，还是在发达国家，都是被普遍认同的；第二，它不具有利润分配机制。作为非营利组织，不应有分红机制，它可以开展经营活动，但经营所得不能通过任何形式转化为任何人的私有财产。关于这一点，很多国家以立法形式明确规定，非营利组织不得把经营所得分配给所有者。第三，它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人，而属于社会。作为非营利组织，其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源，不应来源于市场，所以非营利组织的产权基础不应是私人产权，也不应是国家产权，而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权。我之所以提出“公益产权”这个概念，是想用它来区别于私人产权和国家产权，并不一定是一个十分科学合理的概念。我想强调的是：非营利组织的基本的产权结构，既不能用私人产权来解释，也不能用国家产权来取代，而是一种特殊的公益产权。
上述三个方面，是非营利组织非营利性的三个基本方面。
其次，我们来看非营利组织的非政府性。非政府性也是非营利组织的基本属性，是这类社会组织区别于政府组织的本质属性。非营利组织的非政府性具体表现在三个方面，一是它具有自治性，在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府；二是具有草根性，也就是说非营利组织不存在像政府那样的自上而下的等级体系，不是权力的运作机制，而是面向受益者的社会服务机构，是一种网络式、扁平式的组织结构；三是不存在垄断性的权力控制和支配机制，特别是不存在行政垄断性的权力控制。自治性、草根性和竞争性强调了非营利组织非政府性三个方面的具体表现。
非营利组织的非政府性，可能是中国事业单位改革中遇到的非常突出的一个问题。中国的事业单位从起源上看，都是计划经济时代的产物，是国家动用财政资源举办的主要开展各种社会服务活动的社会组织。现在我们正在积极推动事业单位改革。如果改革以后，这些事业单位从财政上、编制上脱离国家体系，成为具备非政府性的非营利组织，那么它们的生存发展可能就面临很大的问题。这的确是一个需要认真思考和研究的问题。但是不管怎么说，作为非营利组织，非政府性是一个基本前提，不具备非政府性的社会组织应该称不上是非营利组织。
第三，我们来看非营利组织的志愿公益性。志愿公益性也是非营利组织非常重要的一个特征。非营利组织的志愿公益性表体现在三个方面：一是其主要资源来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的。志愿服务是非营利组织所特有的社会资源，社会捐赠也是一种志愿资源，是相对于纳税来说的，后者则是强制性的，国有资产主要就是通过税收形成的，非营利组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿服务形成。这里涉及一个重要的理论问题，就是就是非营利组织的产权基础问题。非营利组织的主要资源来源于社会，他们的产权基础既不应是私人产权也不会是国家产权，而应当是区别于私人产权和国家产权的新的产权形式，我称之为“公益产权”。这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益性服务的特殊的产权形式，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。
以上三个方面是非营利组织的三个基本属性，是非营利组织区别于企业、区别于政府的最为基本的三个方面的属性。一般来说，我们认为只有具备了上述三个方面的基本属性，一个组织才能称之为非营利组织，否则就难以把握。有些组织被称为为“GONGO”或者“准政府”、“准NGO”、“官办NGO”等，都不能说是具备了上述基本属性。理解非营利组织这三个方面的基本属性，对于理解并把握我国当前正在进行的政府改革和事业单位改革过程中非营利组织应有的定位及其作用，具有非常重要的作用。
二、为什么要有非营利的事业单位？
回答这个问题，首先不能忽视社会服务和社会服务机构的基本性质。通常来说，社会服务机构一般具有非营利的属性。从历史上来看，主要的医疗、教育、文化等社会服务机构，包括我们现在的大学和医院，最初都是社会创办的，并不是国家或市场创办的。最早的医院，大概在公元四世纪就出现了，比市场经济和企业的发展要早得多。我国在计划经济时期，国家体系承担了全部的社会服务。目前，我们正在从计划经济向市场经济转型，在这个过程中，国家原来所承担的部分社会职能也要逐步交给社会。例如，大家常谈到医院的市场化经营问题。医院并不等于企业，只是因为市场经济发展起来以后，医院的一定部分可以通过市场化的手段来经营。但是我们不要忘了，并不是所有的医院或者医院所有的活动都能够市场化，原因很简单，因为医院本来并非企业，医院提供的社会服务中很多是不能简单作为商品交换的，它们具有社会公益性。同样，科教文卫等社会服务机构也都具有程度不同的社会公益性。
在实践中，我国在推进事业单位改革的过程中也逐步提出了非营利组织的概念。卫生部在推动医院分类改革的过程中明确提出将医院分为营利性医院和非营利性医院。科技部在推动科技体制改革中也提出按非营利机构运行机制进行管理改革的思路。这次会议的主要议题是与科研和教育相关的事业单位改革。从教育领域来看，我们已通过教育法等立法形式明确了教育机构的非营利性，强调了作为各种教育机构应当体现一定的公益宗旨。在这些领域，强调非营利是非常重要的。这些机构的产出是具有公益性的社会服务，那么就应该通过非营利的运作机制来加以规范。
事业单位能够成为非营利组织，取决于事业单位的公益性宗旨；而事业单位提供的社会服务的性质，决定了它的宗旨是公益性的。随着事业单位改革的推进，有些在逐步脱离政府。但是，并不是所有的事业单位在改革中都可以转变为非营利组织，只有那些从事公益性活动，并且能够获得公益性社会资源的事业单位才能够转变为非营利组织。还有相当一部分事业单位，从数量上讲，占比重很大的一部分事业单位可以按照市场化的改革方向，采取企业的运作模式。这类事业单位所提供的社会服务实际上可以市场化，通过市场机制动员资源、提供服务。这类事业单位没有必要转变成非营利组织。还有一部分事业单位可能要维持现有的这样一种身份或性质，仍然以国有资产为基础，因为仍有一部分社会服务需要由国家提供。在日本、挪威、英国等许多国家都有这样一类社会组织，有的称为“特殊法人”或“公法人”，这些组织百分之百的资源来源于政府财政，按照政府的旨意、遵循相关法规为社会提供具有很强公共性和垄断性的公共服务。因此，事业单位的改革，其目标应该是多元的。
三、怎样建立真正的非营利事业单位？
非营利组织是社会发展中不可缺少的一部分，所谓非营利的事业单位我的理解应该具备三个属性，一个是具有明确的非营利性，第二个是具有明确的非政府性，第三个具有志愿公益性。第三个属性也是非常重要的。作为事业单位的改革，一部分事业单位单位转变为非营利的事业单位，如果没有社会资源保障的话，它没有办法建立真正的非营利运作机制，没有办法真正向社会提供公益服务。
我们讲发展非营利的事业单位，我的理解很重要的一个条件应当是：确保他们能够获得充足的公益性的资源。充足公益性的资源可能是我们谈论非营利组织或者说我们讲建立在公益产权基础上公益组织发展最为基本的条件。这里包括经常性地获得各种形式的社会捐赠，经常性地得到来自政府的补贴，享受较大幅度的减免税待遇，等等，另外动员和利用志愿者也是重要的公益资源。我想这些都是发展非营利或者我们讲的真正的非营利事业单位非常基本的条件。我们现在从总体上来说还不具备这样的条件。在这种情况下，政府补贴是非常重要的。政府补贴并等于财政预算拨款。在国外更多采用的是政府采购或者政府委托的方式。刚才挪威学者也介绍了这方面的情况，挪威从很多非营利组织的实际运作过程来看，有相当一部分资金是由政府提供的。另外，美国约翰－霍普金斯大学的Laster Salamon教授主持的全球非营利部门比较研究项目（CNP）通过对全球四十多个国家进行了比较研究发现，绝大多数国家的非营利部门都得到政府的资金支持，政府提供资金占非营利组织运作经费的比重，全世界平均大约30％左右，美国是33％，而欧洲许多国家这个比例高达50－60％，有些国家甚至高达80％。这就说明，非营利组织的发展必须要有政府的支持，要有相当一部分资金来自国家财政，要通过政府采购或者政府委托等适应市场经济需要的形式来提供这部分公共资金。从一定意义上可以说，政府提供给非营利组织的这部分公共资金不是财政拨款，而是政府捐赠。这是发展非营利事业单位非常重要的条件之一。
第二个条件是：要建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度。我的理解，非营利组织既然是一种基本的社会组织形式，它应当区别于政府和企业，一方面在运作和管理上要不同于政府，另一方面和营利性的企业也应有严格的区别。这里包括组织的宗旨、价值观，组织的基本结构及其资源配置模式，也包括由此形成的战略管理、领导决策、财务管理、人力管理与志愿者管理等很多方面。在我国，现在事业单位的财务管理制度基本上是按照国有资产进行设定的，即事业单位财务管理的前提是国有资产。这在计划经济条件下无可非议。但是随着事业单位改革的逐步推进，国有资产的比重逐渐减少，特别是我们提出事业单位改革的非营利目标，继续沿用基于国有资产的财务管理制度就有很大的问题。因为国有资产管理和公益资产管理在本质上是不同的。国有资产主要通过税收形成，财务管理是一种自上而下的体制；而作为非营利组织的财务管理制度应该建立在志愿性的公益产权基础上，最重要的原则是公开性和透明度。现在不仅事业单位，连社团和民办非企业的财务管理都参照事业单位，按照国有资产进行，这是非常荒唐的事情，使得我们的民间组织缺乏起码的公开和透明。为什么非营利组织的运作管理一定要公开和透明呢？因为他们运作的财产来源于社会，他们基于志愿性的公益财产并承诺要为社会提供公共服务，社会大众有权利要求非营利组织向社会公开和透明其财务过程，有权利向非营利组织问责。
第三个条件是：非营利组织要建立问责机制并接受社会监督。实行公开透明和社会监督的问责机制对非营利组织至关重要。问责机制的建立不仅要求财务过程公开和透明，而是要对整个组织的运作管理进行全面问责并建立相应的问责和监督机制。这里涉及到向公益产权负责的问题。目前，中国正在对修改宪法进行讨论，宪法已规定了国有资产神圣不可侵犯。随着市场经济的发展，宪法中应该明确规定保护私有财产。除了国有资产和私有财产以外，还有一种财产权利也要立法保护，这就是公益财产权利，公益产权更应当是神圣不可侵犯的。随着我国经济社会的发展，社会的公益资产规模越来越大，这部分财富因其强烈的公益性对全社会各个方面都影响巨大。例如，“希望工程”通过十年的发展形成二十多亿善款，这二十多亿善款来自社会各个阶层的千家万户，关乎无数善良人们朴素真挚的爱心，对整个社会来说不是一件小事。这部分公益资产如果随意被人侵吞或流失，对整个社会的影响和危害都极为巨大。前一段时间媒体报道“青基会”运作过程中部分资金被挪用于投资并有部分资金去向不明，引起社会极大反响。对此，很多人都将责任归咎于青基会本身管理的问题。我认为，根本的问题不在管理，而在于制度设计和相应的法律法规不完善。我国现行的法律法规在这方面存在重大缺陷且没有形成健康的规范，使得公益财产得不到有效的保护。在这种情况下，实际生活中类似的问题越来越多。怎样以法律的形式规范和保护公益财产，已经成为我国立法中非常重要和紧迫的一个问题。
改革后成为非营利组织的事业单位也需要健康的法律法规体系，在非营利立法方面，我们面临的问题非常多，民政部和国务院法制部门也在推进相关的立法的工作。最近有关基金会法规可能出台，这里面仍然还有很多问题需要进一步探讨。涉及到事业单位向非营利组织转型的法律不仅仅是登记注册的问题，而应该包括一整套法律框架。
非营利组织的法律政策框架涉及到这样几个问题，第一，要确定非营利组织的法律地位问题，即以法人的形式明确这样一类主要开展社会公益活动的社会组织本身的法律地位问题。现在新的《民法典》正在修订，我们希望在将要出台的《民法典》中明确提出财团法人的概念。对于相当一部分机构，特别是对于基金会、捐资办学、捐资办医院的公益机构，从法律上有一个明确的定位。第二，要建立有效的监督管理体制，这也是非常紧迫的一个问题。我国现行行政管理体制形成于原有的计划经济基础上，尽管经过不断改革调整已经在很大程度上适应了转型时期的客观需要，比如建立以民政部为中心的民间组织行政监督管理体制。但是，这里面存在一些根本的问题，没有根据市场经济发展和社会发展的需要建立有效的管理体制。对于非营利组织这样一类现代社会不可缺少的社会公益组织，究竟政府该不该管？哪一个部门来管理？如何按照现代市场经济和社会发展的规律来监督管理？非营利组织和政府之间究竟是一种什么样的关系？等等，这些问题都有待于通过改革现行的行政管理体制来解决。第三，要依法明确并切实落实非营利组织的税收优惠制度。1999年8月我们颁布了《公益事业捐赠法》，这是一个具有很强前瞻性的、好的法律。这个法律明确提出了政府要对公益捐赠行为实施必要的减免税措施。但是遗憾的是，直到今天公益减免税的落实还是十分困难。特别是对于捐赠者的税前减免问题。目在民政部和国家财税部门正在积极协调，希望不久的将来我们在这方面能够有一个较大的突破。第四，在事业单位改革过程中积极引进并推广公共服务的政府采购等支持政策。政府应该对非营利组织，特别是对事业单位改革过程中转型的事业单位，在财政上提供较大力度的支持。其支持方式不应再是现在的预算拨款方式，而应通过竞争性的政府采购方式来积极推进。第五，事业单位改革过程中的社会保障制度建设问题。目前，针对政府机构和企业的社会保障在逐步健全，在事业单位改革过程中，需要逐步建立和健全新的面向非营利组织的社会保障制度。在社会保障制度建立过程中，政府应该承担一定的责任，因为非营利组织承担了政府所应当承担的部分公共服务职能。第六，建立非营利事业单位财务会计制度。第七，是实行对非营利事业单位的社会监督。
四、为什么要发展非营利组织？
从发展社会主义市场经济以及中国改革进程中可以看到，发展非营利组织，特别是促进事业单位向非营利组织转型是和政府机构改革结合在一起的，是跟转型时期整个社会不断高涨的公共服务需求结合在一起的，同时也与我们大力倡导的公共精神或公益精神结合在一起。如果没有这样一批面向社会提供公益服务的组织和人员，这个社会一定是不健全的。
从根本上来看，发展非营利组织是跟人类社会进步结合在一起的。人类社会的进步最基本的三个价值观是：自由、平等、博爱，市场经济的发展，就是通过市场机制不断完善、健全，来努力实现人类的自由；政府体系的不断改革、创新和提高效率，是为了保障社会成员之间的公平和平等。那么非营利组织呢？他们追求的是超越市场利益、超越国家利益、以实现人类社会普遍博爱为目标的更高尚、更远大、更具有公益意识的价值观。非营利组织提供公益服务，接受社会监督，最终的目标应当是实现人类的博爱价值观。
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（王名：清华大学公共管理学院）